贾康：收入差距悬殊明显，如何完善国民收入再分配？|读书
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邱纪河于 2022/06/04 11:04:55 发布
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作者：互联网思想
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贾康：收入差距悬殊明显，如何完善国民收入再分配？|读书
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■作者：贾康 全国政协第十一届、十二届委员，财政部中国财政科学研究院原院长、研究员、博导，华夏新供给经济学研究院院长
收入和分配问题是世界性的难题。法国经济学家托马斯·皮凯蒂在《21世纪资本论》中调查统计了一百多年间美国家庭所得与财务分配数据，分析了所得最高的10%家庭与其余90%家庭的分配变化趋势，研究表明，在超级全球化时代，美国社会贫富两极分化已走向极端，西方一些发达国家的中产阶级迅速萎缩。而中国在发展中试图解决“公平和效率”的矛盾，这是改革进入深水区后要啃的硬骨头，我们的再分配制度机制需要做调整和改革。
2020年我们已达到全面小康。但是收入差距悬殊的状况，客观地讲，是十分明显的。社会主义中国应该比资本主义国家的基尼系数更低。皮凯蒂对全球财富分配做了200年时段的研究，他得出的结论是，从200年的发展视野来看，资本的力量和劳动的力量比较，资本的力量更强，相关分析认识对我们有启发和借鉴意义。
我们要强调政府能动的优化再分配职责，政府的作用首先是要加强制度建设和政策执行职责。西方国家居民收入差距的缩小主要是通过再分配环节来实现，并已在多年发展中形成了以直接税为主的调节机制。我国的税收现在仍是以间接税为主，再分配功能有限，调节乏力，某些再分配政策在实施中还存在逆向调节问题，使居民收入差距难以有效缓解。第一，财政社会性支出规模有限，对抑制居民收入差距力度不大。我国作为发展中国家，长期以来以经济建设为中心，实施赶超战略，GDP（国内生产总值）的增长成为政府部门的重要目标。我国财政支出结构中经济性支出与行政运行支出长期占较大比重，而社会性支出规模有限。为推进民生状况的改善，需要调整财政支出结构，降低行政支出成本与规模，提高经济支出绩效，增加社会性支出，保证低收入居民的基本生活需要，更充分地优先提供教育、医疗、住房、养老等基本社会保障和基本公共服务，解决好这些方面的可获得性问题。第二，城乡之间的公共产品供给严重不均衡，城乡居民收入差距显著。公共产品供给支出城乡不均衡，在义务教育、公共卫生、公共设施与基础设施等方面，城乡供给差异很明显，要积极促进城乡的基本公共服务均等化。第三，政府预算支出中的民生支出偏低。在财力有限的约束条件下，财政分配要选择目前最需要保障的民生事项予以重点支持，即从基本民生的“托底”保障做起。近年来，我国加大了对民生方面的投入，但总体投入仍显不足。例如，近些年，我国不少城市房价暴涨，“买房难”的问题引起民众极大的关注，而政府承建保障房、公租房建设的投入往往严重不足。享受廉租住房政策的居民只占总数的0.5%，而发达国家一般是10%左右。世界上绝大多数国家的社会福利支出在其政府财政支出中占相当大比例，而我国的社会福利支出（包括教育、医疗卫生、社会保障和就业等）占财政支出的比例偏低，难以保障低收入居民的基本生活需要，也不利于缩小居民收入差距。我国在构建和发展完善政府间转移支付制度以调节区域差异方面，做了多年努力，取得较大成绩，但仍存在一些明显问题。第一，以政府间转移支付调节区域和收入差异的力度和规模还不足以缓解收入悬殊，促进共同富裕。第二，转移支付结构有待进一步优化。尽管优化转移支付结构，逐步提高一般性转移支付比重，清理整合转移支付的要求已提出若干年，但因为削减专项转移支付会牵动和影响所涉及部门的行政权力和资金配置权力，所以难度很大。第三，转移支付均等化效应还不理想。财政转移支付的目的是通过财政能力的纵向和横向平衡的统筹，以促进基本公共服务均等化。在我国现行的转移支付制度中，中央对地方的转移支付包括税收返还、专项转移支付和一般性转移支付三大类。其中，税收返还重在维护既得利益，不具备均等化效应；专项转移支付重在实现政府特定政策目标，规模仍然较大，而均等化效应较弱;只有一般性转移支付具有直接的均等化效应，但规模还不够大，有待在三者间做结构和机制的优化调整，以促进基本公共服务均等化目标更好实现。
第一，个人所得税应发挥的“抽肥补瘦”再分配功能远未到位。我国现行个人所得税负主要针对工薪等四项劳动所得，实行7级超额累进税率，级距设计不够恰当，导致税负不够合理。中等收入阶层成为收入调节的主要对象，承担了较大部分税收，社会成员的薪酬等劳动所得承担了较大比重的税负。原本是调节高收入群体的个人所得税，在我国却主要调节了劳动者收入和中产阶层，而且覆盖面在2018年新一轮个税改革后，开始时仅覆盖3000多万人，全国年度个税收入仅占税收总收入的6%左右，个人所得税在调节分配收入差距方面的主体手段并没有得到充分发挥，导致收入再分配功能发挥不理想。第二，财产税在税收收入中的占比很低，房产税只是在上海和重庆以改革试点“柔性切入”，迟迟未能启动房产税立法程序。财产税一般都被作为调节收入分配差距的主要税种，但我国财产税在税收收入中占比极低，尚难以成为收入调节的主要工具。为优化收入再分配，税制改革方向是加大财产税在我国税收收入中的占比。我国现行财产税主要包括车船税、房产税、城镇土地使用税等税种。房地产税属于不动产(包括消费性住房)持有环节的财产税，具有取得财政收入、调节收入分配和调控房地产市场等多方面的作用。目前我国房地产税在上海和重庆试点，只涉及增量或以增量为主，远未全面铺开。第三，遗产税和赠与税缺失。遗产税和赠与税直接面向的是那些不是通过自己努力而以继承获得巨额存量资产的高收入阶层，它的出台既可以缩小由代际和偶然原因而造成的个人收入差距，同时也倡导了个人要通过自己的努力获得收入的理念与创造性文化。目前，我国遗产税和赠与税征收尚未进入议事日程，但相关文件提出要“研究开征”。开征遗产税需要大力健全财产保护制度、财产实名登记制度等相应的管理制度，包括在配套改革中确立官员财产的报告与公示制度，同时，也应一并设计赠与税，并相应地加强公益性基金会的规范化制度建设。第四，消费税应有的调节功能有待完善。我国消费税是一种特别消费税，选择了部分消费品征税。近年来，消费税的调整更多从调节消费、保护环境方面出发，而对其收入分配功能的关注相对较少。消费税征收范围较窄，仅对烟、酒、珠宝首饰、烟花爆竹、燃油、实木地板等十几个税目进行征税，部分高档消费行为还没有纳入征税范围，例如高档会所、高档餐饮、高档洗浴、高档卡拉OK等，以及私人游艇、私人飞机等炫耀型消费品，将来需要增加消费税的品种和提高税率。社会保障也是收入再分配的重要工具。我国社会保障制度的发展在调节收入分配中已发挥了一定的作用，但仍存在诸多的问题。第一，社会保障的覆盖不足。从总体上看，我国社会保障覆盖率不足，相当一部分人还没有参加社会保险。有一部分贫困人口没有被纳入最低生活保障范围，不少农村人口没有享受到应得的社会福利;基本养老保险制度的覆盖面有限，有大量城乡灵活就业人员和部分城市居民没有被纳入；失业保险方面，一些灵活就业人员、乡镇企业人员还没有被纳入;在非正规就业的农民工等群体中，有大量人员没有被纳入社会保障范围。在逐步解决制度覆盖范围内不合理待遇差距问题的同时，更要关注制度缺失带来的相当一部分人群无法享受社会保障的问题，积极建立覆盖城乡全体居民的社会保障体系。第二，社会保障发展不均衡。针对贫困人口和弱势群体的社会救助、社会福利发展等还明显不足和不均衡，尤其是城乡发展不均衡。各项福利制度主要面向城市人口，广大农村人口被排除在外。在城市企事业单位，已建立了包括养老、医疗、失业、工伤、生育等在内的社会保险制度，最低生活保障制度也率先在城市建立，农村人口享有率却很低。总之，农村的社会保障发展普遍滞后，即使被覆盖，其享受的待遇也比较低。我们需要构建一个包括增值税、消费税、资源税、环境税、企业所得税、个人所得税、房产税、遗产税和赠与税、社会保障税等多税种在内的税收调节体系，对接预算体系运行，从消费支出、收入流量和收入存量各方面“抽肥补瘦”地调节社会各阶层的收入，以多渠道缓解因收入差距形成的矛盾。这些税种在调节范围、调节力度和调节广度上是相互补充、相互协调的关系，逐渐形成一个以直接税为主，以所得税调节即期收入分配，以消费税和财产税、遗产税调节个人财富积累水平，以社会保障税作为社会保障制度主要的收入来源，具有连续性和整体协调性的税收调节机制。在复合税制组合中，直接税的作用更多体现为：在筹集政府收入的同时，调节收入分配、调节经济和社会生活。直接税的这种调节作用是按照支付能力原则“区别对待”的，在社会成员收入必然有高低差异的情况下，直接税使有支付能力、更为富裕的社会成员对公共金库做出更多的贡献。直接税这种遏制两极分化趋向的功效，使其在社会分配全流量里面有着不可或缺的地位。中国要走向现代社会，必须有现代税制，也就必须有现代化的直接税，这也包括构建地方税的要求，要按照中央的要求，先立法然后分步实施，解决房地产税的问题。中央要求的“加快”现在已有了一点动向。还有遗产税和赠与税，它们是无法回避的，但是推行它们的难度更大。我们在实现共同富裕的取向上得到了认定，在攻坚克难中要有紧迫感，要在立法过程中通过取得最大公约数，把相关的规则和制度建立起来。2016年之后，在北上广深等一线城市带动下，一大批中心城市出现了房价暴涨之势。在这种背景下，应全面考虑优化相关制度安排和优化房地产调控政策，积极考虑加快房地产税立法进程，把这一税制改革任务纳入打造房地产业健康发展长效机制所需的基础性制度建设中，如得到立法机关审批通过，房地产税可率先在房价上升压力大的城市实施。这样既有利于抑制一线城市的房价和房地产泡沫，也有利于打造地方税主体税种、构建地方税体系，又可为中央与地方的收入划分优化创造条件，进而推动央地财政关系改革。□本文根据《中国改革真命题——迈向高质量发展》节选删改，仅代表作者个人观点。 书籍推荐
丛书名：中信改革发展研究基金会 · 中国学派集成
所获奖项：“十四五”时期国家重点出版物出版专项
规划项目
装帧风格：16开平装
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